Ομιλία Άννας Τσάτσου – Παπαδημητρίου
Ευχαριστώ πολύ την παράταξη «Δύναμη Ζωής» και τη Ρένα Δούρου προσωπικά, για την τιμητική πρόσκληση να συμμετέχω στη σημερινή ενδιαφέρουσα Ημερίδα/Συζήτηση για την Τοπική Αυτοδιοίκηση και τις προοπτικές της.
Είναι αλήθεια πως δεν συνηθίζεται αυτός ο απολύτως δημιουργικός και ουσιαστικός τρόπος πολιτικής συζήτησης από μία Αυτοδιοικητική παράταξη. Το σύνηθες είναι οι διθυραμβικοί εορτασμοί και απολογισμοί. Βρισκόμαστε σε προεκλογική χρονιά άλλωστε. Ίσως όμως αυτός να είναι και ο μοναδικός δρόμος να βλέπουμε τα τρωτά, να τα βάζουμε σε λόγια, και ύστερα να ακούμε τις γνώμες και τις απόψεις τόσο των διαφόρων παραγόντων που δραστηριοποιούνται στην Αυτοδιοίκηση όσο και όλων αυτών που τα μελέτησαν θεωρητικά και έχουν σίγουρα μια ολοκληρωμένη άποψη που μας είναι περισσότερο και από χρήσιμη. Πώς μπορούμε άλλωστε να μιλάμε για προοπτικές χωρίς να γνωρίζουμε τις αιτίες των λαθών;
Όλοι όσοι συμμετέχουν σήμερα εδώ είναι άνθρωποι που, είτε θεωρητικά, είτε στην πράξη, είτε σε συνδυασμό και των δύο, έχουν πολλά να πουν, χρήσιμα και δημιουργικά, πολύ περισσότερο από εμένα.
Μέσα από το σύντομο πέρασμά μου από την Αυτοδιοίκηση, και πιο συγκεκριμένα από την Περιφέρεια Αττικής, σε συνδυασμό πάντοτε με το έντονο ενδιαφέρον μου για τα δημόσια πράγματα, θέλω να εκθέσω λοιπόν έναν προβληματισμό μου, που νομίζω έχει περισσότερο πρακτικό παρά θεωρητικό νόημα. Ίσως ο προβληματισμός μου αυτός να αφορά το συνολικότερο χώρο της πολιτικής, της δημόσιας λειτουργίας στον τόπο μας. Πώς αλλιώς όμως, αφού οι σχέσεις κεντρικού κράτους και αυτοδιοικητικών δομών είναι σημαντική και σε μεγάλο βαθμό αλληλεξαρτώμενη. Αυτή ακριβώς η αλληλεξάρτηση είναι που οδηγεί στη διαπίστωση πως οι βασικές παθογένειες του πολιτικού μας συστήματος διαπερνούν και την αυτοδιοίκηση. Άλλωστε, όπου μιλάμε για δομές, δημόσιους οργανισμούς, μιλάμε και για ανθρώπους. Ανθρώπους που καλούνται να αρθρώσουν πολιτική και στη συνέχεια να την εφαρμόσουν.
Ο χώρος της Αυτοδιοίκησης θα έλεγα πως είναι ο κατεξοχήν χώρος που συνδέεται πάντοτε με τη λέξη μεταρρύθμιση. Φυσικά τόσο για την Αυτοδιοίκηση όσο και για το κράτος, από τη Μεταπολίτευση και μετά, πολλά λέχθηκαν, λέγονται και γράφονται για το βέλτιστο, που πρέπει να γίνει για τον «εκσυγχρονισμό της συντεταγμένης πολιτείας» θα λέγαμε για να είμαστε συμπεριληπτικοί (δηλαδή και αυτοδιοίκηση και κεντρικό κράτος). Όλοι πάντως το προβάλλουμε ως προτεραιότητα.
Όμως νομίζω πως ο χώρος της Αυτοδιοίκησης έχει προνομιακή σχέση, με την έννοια της μεταρρύθμισης. Δεν πρόκειται να μπω εδώ στην κριτική παρουσίαση των επιμέρους σημαντικών μεταρρυθμίσεων που έχουν γίνει μέχρι σήμερα, γιατί στο σημερινό τραπέζι υπάρχουν σίγουρα αρμοδιότεροι από εμένα να το κάνουν. Το ερώτημα που θέλω να θέσω προς συζήτηση σε σχέση με τις μεταρρυθμίσεις, και είναι διαχρονικό, είναι το κατά πόσον πετυχαίνουν το σκοπό τους και σε ποιο βαθμό. Ειδικότερα: 1) είναι οι μεταρρυθμίσεις ένας αυτοσκοπός στη δημόσια λειτουργία; 2) ποιες είναι οι προϋποθέσεις επιτυχίας τους;
Να θεωρήσω εκ προοιμίου ότι εδώ όλοι συμφωνούμε πως το κριτήριο επιτυχίας ενός αυτοδιοικητικού οργανισμού είναι ο τρόπος πολιτικής του λειτουργίας, που βασίζεται στη δημοκρατία και τη διαφάνεια, με μοναδικό σκοπό βέβαια, που δεν πρέπει ποτέ να ξεχνάμε, την εξυπηρέτηση του δημόσιου συμφέροντος και όλων των πολιτών, του δήμου, της κοινότητας ή της Περιφέρειας.
Τί είναι όμως μεταρρύθμιση; Μεταρρύθμιση είναι μια διαδικασία διαρκούς αναζήτησης οργανωτικών και διοικητικών αλλαγών που οδηγούν στη βελτίωση και την αναβάθμιση της διοικητικής συμπεριφοράς και την οργανωτικής λειτουργίας, ώστε να ανταποκρίνεται στις κοινωνικές και πολιτικές συνθήκες και απαντήσεις του περιβάλλοντος το οποίο βρίσκεται. Αυτή η μεταρρύθμιση μπορεί να είναι και μια γενικότερη αλλαγή, αλλά συνήθως έχει τις εξής μορφές:
1. Επιβεβλημένες διορθώσεις λόγω των αλλαγών που έχουν γίνει στην κοινωνική, οικονομική και πολιτική συγκυρία, επειδή έχουμε αφήσει πίσω μας τεχνολογικά μια εποχή και βαδίζουμε με απίστευτους τριγμούς προς την καινούργια.
2. Αλλαγές που προέρχονται από μία άλλη πολιτική θεώρηση λόγω πολιτικής αλλαγής μετά από εκλογές.
3. Για αλλαγές σχεδόν υποχρεωτικές που απορρέουν από την υποχρέωση τήρησης του ευρωπαϊκού κεκτημένου.
Μπορούμε να μιλάμε για ουδέτερη μεταρρύθμιση; Φυσικά και όχι. Πίσω από μία εκφρασμένη πολιτική πρόταση για την αυτοδιοίκηση υπάρχει μια συγκεκριμένη άποψη που συγκροτείται με γνώμονα τη γενικότερη θεώρηση του πολιτικού φορέα, για το πώς μια δομή μπορεί να κυβερνηθεί. Όποια όμως και αν είναι η πολιτική θεώρηση ένα είναι το κοινό τους σημείο : Οι προτάσεις του πολιτικού φορέα για τον τρόπο διακυβέρνησης μιας περιφέρειας π.χ. πρέπει να είναι συνολικές και να στοχεύον στην αποτελεσματικότητα και την εξυπηρέτηση όλων των πολιτών που τη συναποτελούν. Φυσικά οι προτεραιότητες αλλάζουν από φορέα σε φορέα αλλά θεωρώ πως οι συγκλίσεις θα έπρεπε να είναι το ζητούμενο.
Ποιες όμως είναι οι προϋποθέσεις για να πετύχει μια μεταρρύθμιση, εν προκειμένω στην Περιφερειακή Αυτοδιοίκηση;
Στην Ελλάδα οι προϋποθέσεις επιτυχίας έχουν μεγάλο βαθμό συνθετότητας και πολυπλοκότητας, συγκριτικά με άλλες χώρες στην Ευρώπη. Γιατί τα αυτονόητα, τα κεκτημένα, διαφέρουν από χώρα σε χώρα. Ζούμε λοιπόν σε μία χώρα που σχεδόν από συστάσεως ελληνικού κράτους, κυβερνάται δια του νομοθετείν. Ό,τι δηλαδή δεν έχουμε λύσει προγραμματισμένα, με δομές, με στέρεες βάσεις, με διάρκεια, λύνουμε με απανωτές διατάξεις νόμων. Έχουμε δε φτάσει σε τέτοιο σημείο, που περίπου ο κάθε άνθρωπος, πολιτικός, αυτοδιοικητικός ή εν πάσει περιπτώσει όλοι όσοι αναλαμβάνουν μια θέση δημόσιας ευθύνης, χρειάζεται να έχει νομική παιδεία και σε αρνητική περίπτωση έναν νομικό δίπλα του πριν από κάθε ενέργειά του.
Εκτός από τους πολλούς νόμους έχουμε και απίστευτη εμπλοκή, και γενική, δυσλειτουργία στο επίπεδο των συναρμοδιοτήτων σε όλον το δημόσιο χώρο. Αυτή η πραγματική κατάσταση εγκλωβίζει, δυσχεραίνει, και περιπλέκει την όποια μεταρρύθμιση κράτους ή αυτοδιοίκησης και απομειώνει σε μεγάλο βαθμό την αποτελεσματικότητά της στα μάτια των πολιτών.
Πολλές είναι οι αιτίες της παραπάνω αμετάβλητης κατάστασης εδώ και χρόνια στο δημόσιο χώρο, παρόλες τις κάποιες βελτιώσεις. Η πιο προφανής αιτία για μένα είναι πως ποτέ δεν αρκεί, για τη ριζική δουλειά που πρέπει να γίνει από μία νομοπαρασκευαστική επιτροπή και όχι μόνο, μια μόνον εκλογική θητεία, που στην καλύτερη περίπτωση κρατάει τέσσερα χρόνια.
Η δουλειά που απαιτείται για να διορθωθούν οι παραπάνω δυσλειτουργίες είναι χρονοβόρα. Γιατί μια επιμέρους μεταρρύθμιση δεν μπορεί να αρκεστεί απλά στη μεταφορά αρμοδιοτήτων από φορέα σε φορέα. Πρέπει να φροντίσει για την απλοποίηση των διαδικασιών ή ακόμη και για την κατάργηση πολλών από αυτές, όταν και όπου η κοινωνική πραγματικότητα το απαιτεί βέβαια.
Μεταρρύθμιση για μένα σημαίνει την πλήρη αναδιάρθρωση αρμοδιοτήτων που στοιβάζονται σε συνέχεια δεκαετιών στην πλάτη δήμων κοινοτήτων, νομαρχιών τότε και περιφερειών σήμερα, ενώ πολλές από αυτές δεν απαντούν σε καμία πραγματική κοινωνική ανάγκη.
Μεταρρύθμιση σημαίνει πως ξεκαθαρίζω όσο γίνεται τις συναρμοδιότητες και μειώνω τις υπογραφές.
Φυσικά ό,τι παλιό δεν σημαίνει πως είναι οπωσδήποτε προς κατάργηση εάν καλύπτει υπαρκτές λειτουργίες και ανάγκες. Μπορεί όμως να τροποποιηθεί προς την κατεύθυνση της απλοποίησης και της αποτελεσματικότητας προς τον πολίτη.
Ένα άλλο μεγάλο πρόβλημα για εμένα, στον τομέα των μεταρρυθμίσεων, και ιδιαίτερα της εφαρμογής τους, είναι το πώς εισάγουμε θεσμικά στην Ελλάδα το ευρωπαϊκό κεκτημένο και το πώς το προσλαμβάνει και το αφομοιώνει η κοινωνία μας. Αυτό ίσως είναι η άλλη μεγάλη αιτία αποτυχίας ή μη αποτελεσματικότητας μιας μεταρρύθμισης και γενικά μιας καινούριας νομοθετικής παρέμβασης. Γιατί φυσικά η όποια προσπάθεια αλλαγής δεν τελειώνει με την ψήφιση ενός νόμου αλλά στο πως ο νόμος αυτός γίνεται κάθε φορά πράξη, γίνεται αποδεκτός από την κοινωνία. Εδώ, είναι αλήθεια, χρειάζεται πολλή δουλειά ενημέρωσης και εκπαίδευσης τόσο προς την κοινωνία των πολιτών όσο και προς όλους τους συντελεστές της Διοίκησης, (στελεχών δημοσίων υπαλλήλων κ.λπ.).
Έχει λοιπόν σημασία το πως εισάγεται κάθε φορά μια νομοθεσία ή μια γενικότερη πολιτική κατεύθυνση, ποια είναι η παιδεία των ανθρώπων που καλούνται να την εφαρμόσουν και εν τέλει αν αυτό που εισάγεται είναι συμβατό με τις πραγματικές κοινωνικές συνθήκες του τόπου. Γιατί ό,τι για παράδειγμα είναι αναγκαίο για τη γαλλική ή τη γερμανική κοινωνία δεν είναι νομοτελειακά αναγκαίο και για τη δική μας.
Οι περισσότεροι πολιτικοί ή αιρετοί θεωρούν τα θέματα αυτά δευτερεύοντα. Βασική ίσως αιτία είναι και πάλι ο χρόνος που έχουν στην εκλογική τους θητεία για να παράξουν έργο. Και αυτό εφόσον ανήκουν βέβαια στην κατηγορία των αιρετών που θέλουν να παράξουν χρήσιμο έργο, όχι έργο βιτρίνας, ή/και μη έργο.
Ως προς το ευρωπαϊκό κεκτημένο θέλω να δώσω ένα παράδειγμα για να γίνω πιο σαφής. Το έζησα από πρώτο χέρι: Όταν το 2011 εκλέχτηκα στην Περιφέρεια Αττικής, με είχε καταρχήν συνεπάρει ότι για πρώτη φορά στην Ελλάδα θα εφαρμοζόταν το από καιρό τώρα κεκτημένο στην Ευρώπη, η αιρετή περιφέρεια. Περισσότερη δημοκρατία στο δεύτερο βαθμό αυτοδιοίκησης, αρμοδιότητες σχεδόν μικρού κοινοβουλίου του περιφερειακή συμβουλίου, αμέτρητες επιτροπές, αναπτυξιακές δυνατότητες. Με δυο λόγια, μια μεγάλη αλλαγή θεσμικά σχεδόν γοητευτική.
Στην πράξη όμως τα πράγματα, στην εφαρμογή τους δηλαδή, μου εμφανίστηκαν τελείως διαφορετικά. Θυμάμαι τη συζήτηση στο περιφερειακό συμβούλιο Αττικής, με τη Ρένα Δούρου Περιφερειάρχη και εμένα τότε στην αντιπολίτευση, να βγάζω πύρινους λόγους για το δέον που ήταν για μένα το περιφερειακό συμβούλιο να μπορεί πράγματι να είναι βουλευόμενο όργανο και τη Ρένα Δούρου να συμφωνεί μαζί μου με τα δικά της φυσικά κριτικά επιχειρήματα.
Θέλω να πω εδώ πως πέρα από τη συγκρότηση των επιτροπών, μοιράζοντας διάφορα κόμματα τα ιμάτιά μας, που λέει ο λόγος, αυτό που είχαμε ξεχάσει ήταν πως στην Ελλάδα, παρόλο που βρισκόμαστε για χρόνια στην Ευρωπαϊκή Ένωση, δεν ξέρουμε τη σημασία της διαβούλευσης, τόσο σημαντικής για τη δημοκρατία στην πράξη, γιατί πολύ απλά κανείς δεν φρόντισε να γίνει στοιχείο της παιδείας μας.
Η διαβούλευση όμως είναι βασικός όρος ύπαρξης και επιτυχούς λειτουργίας του οικοδομήματος μιας Περιφέρειας, ενός Δήμου κ.λπ. Πέραν αυτού, οι εκτεταμένες αρμοδιότητες της Περιφέρειας, προϋπέθεταν τεχνογνωσία, την οποία φυσικά ούτε οι αιρετοί είχαν, ενδεχομένως ούτε όφειλαν να έχουν, που σήμαινε όμως ότι υπήρχε ανάγκη απεύθυνσης σε ειδικούς. Για το σωστό φυσικά και όχι το τυχαίο της λειτουργίας.
Θα μπορούσα να πω πολλά για την Περιφέρεια ως θεσμό που φυσικά δεν υπονοώ πως πρέπει να αλλάξει, λέω όμως με ειλικρίνεια πως όλοι οι παράγοντες που την συναποτελούν δεν ήταν πάντοτε έτοιμοι γι’ αυτό. Άλλωστε, δεν ξέρω σήμερα πώς είναι, περιμένω να το ακούσω από τους εν ενεργεία συντελεστές της Περιφέρειας, η κοινωνία τότε δεν είχε αφομοιώσει ούτε καν την καινούρια ονομασία της, μας αποκαλούσε Νομαρχία.
Αυτό, βέβαια είναι ένα παράδειγμα επιφανειακό, σύμφωνοι, όμως απολύτως ενδεικτικό της έλλειψης δουλειάς προς την κοινωνία για την αφομοίωση του καινούριου θεσμού. Δουλειάς που μπορεί να γίνει αφού πρώτα αποδεχτούμε πως η κρίση πολιτικής, η κρίση αντιπροσώπευσης που διαπερνά το κεντρικό πολιτική σύστημα, διαπερνά και την αυτοδιοίκηση: οι περισσότεροι συμπολίτες μας μένουν αμέτοχοι.
Είναι αλήθεια πως έχουν γραφεί πολλά και ενδιαφέρονται και έχει γίνει φυσικά μεγάλη πρόοδος προς την κατεύθυνση συνειδητοποίησης των προβλημάτων που έχουν όλοι οι παράγοντες της δημόσιας λειτουργίας στην Ελλάδα. Όμως, νομίζω ότι έχουμε πολύ δρόμο ακόμη για να καταλάβουμε ότι θεωρία έχουμε αρκετή, πράξη και τρόπο εφαρμογής λιγότερη. Πρέπει οι μεταρρυθμίσεις να γίνονται κτήμα της κοινωνίας, ώστε να μπορούν να αφομοιώνονται και να έχουν έτσι επιτυχία.
Κλείνοντας θέλω να πω πως το μεγάλο στοίχημα για την Αυτοδιοίκηση και την πολιτική άλλωστε είναι οι πολίτες να τις επανανακαλύψουν.
Οι συνθήκες είναι δύσκολες. Μήπως είναι μια καλή ευκαιρία ακριβώς γι’ αυτό;
Εδώ είτε το θέλουμε είτε όχι, τον πρωτεύοντα ρόλο φέρουμε εμείς. Εμείς όλοι που καλά τα γράφουμε, καλά τα συζητάμε μεταξύ μας, στα κόμματα ή αλλού, αλλά ίσως κάποιο λάθος κάνουμε προς τα έξω.
Σε αυτήν λοιπόν την επανανακάλυψη της πολιτικής, της συμμετοχής που έρχεται ως συνέχεια της κατανόησης βασίζεται νομίζω η επιτυχία των αλλαγών και των όποιων μεταρρυθμίσεων, σε αυτή τη συμμετοχή βασίζεται και η ποιότητα της δημοκρατίας μας.
Ομιλία Δημήτρη Κατσούλη
Η ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΑ ΣΤΗΝ ΠΡΟΟΠΤΙΚΗ ΤΗΣ ΠΡΑΓΜΑΤΩΣΗΣ ΤΟΥ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟΥ ΚΕΚΤΗΜΕΝΟΥ ΤΗΣ ΠΟΛΥΕΠΊΠΕΔΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΚΗΣ ΔΙΑΚΥΒΕΡΝΗΣΗΣ
Η Περιφέρεια, η περιφερειακή αυτοδιοίκηση, είναι εκ προοιμίου ο θεσμός όπου συναντάται η εφαρμογή της δημοκρατικής αρχής με την άσκηση των αναπτυξιακών πολιτικών που είτε ανήκουν ήδη στον κύκλο αρμοδιοτήτων της Περιφέρειας είτε προσδοκούμε ότι στο μέλλον θα επαυξηθούν και θα καταστήσουν τον θεσμό κατ΄εξοχήν πεδίο αναπτυξιακής διακυβέρνησης.
Η Περιφέρεια, ως θεσμός αυτοδιοίκησης προορίζεται να εξελιχθεί επίσης και σε πεδίο συμμετοχικής διακυβέρνησης των αναπτυξιακών πολιτικών. Αυτός ο ρόλος όμως δεν είναι a priori δεδομένος. Η Περιφέρεια, για την οποία θα γίνει εν συνεχεία λόγος, προϋποτίθεται ότι βρίσκεται στο επίκεντρο της πολυεπίπεδης δομής του Κράτους και λειτουργεί ως μέρος ενός συστήματος πολυεπίπεδης δημοκρατικής διακυβέρνησης. Σήμερα αυτός ο ρόλος δεν έχει κατακτηθεί.
Η Περιφέρεια είναι «ηλικιακά» νέος θεσμός αφού έκανε τα πρώτα βήματά του μετά την θεσμοθέτηση με τον Ν.3852/2010 (Καλλικράτης) και πραγματώθηκε με αυτήν ένα πάγιο αίτημα της Αυτοδιοίκησης (βλ. και Συνέδριο ΚΕΔΚΕ 2009 στην Κυλλήνη) και έγινε σε νομοθετικό επίπεδο ένα βήμα προσέγγισης του ευρωπαϊκού κεκτημένου της Αυτοδιοίκησης. Σε καμία όμως περίπτωση η «νεότητα» του θεσμού δεν δικαιολογεί την επελθούσα υστέρηση στην εξέλιξή του.
Η γενικευμένη και πολύμορφη κρίση που μάστισε και μαστίζει την Ελλάδα από το 2010 έως και σήμερα (οικονομική, υγειονομική, ενεργειακή κ.ο.κ), η δραματική περικοπή των δαπανών σε βάρος της Αυτοδιοίκησης, η ενίσχυση της χειραγώγησης του θεσμού από την Κεντρική Κυβέρνηση, αντί της χειραφέτησης που ήταν το ζητούμενο για κίνημα της Αυτοδιοίκησης όταν ζητούσε την δημιουργία ισχυρών Δήμων και ισχυρής Περιφέρειας, είχε ως γενικό αποτέλεσμα την υποχώρηση της Αυτοδιοίκησης, πρώτου και δευτέρου βαθμού, έναντι του κεντρικού κράτους, την περιθωριοποίηση και την περαιτέρω ενίσχυση του συγκεντρωτισμού.
Έλλειψη πόρων, περιορισμένη αποκέντρωση, ενίσχυση της Αποκεντρωμένης Διοίκησης σε βάρος των Περιφερειών είναι μερικά από τα «πάθη» της περιφερειακής Αυτοδιοίκησης στην δωδεκαετία της κρίσης.
Παράλληλα όμως η Περιφέρεια ως ενδιάμεσο επίπεδο μεταξύ Κεντρικής Κυβέρνησης και Δήμων, διασώζεται από την δραματική περιθωριοποίηση που χαρακτηρίζει την πρωτοβάθμια αυτοδιοίκηση διότι κατόρθωσε να κρατήσει ως «κληρονόμος» της κρατικής Περιφέρειας την διαχείριση των Περιφερειακών Προγραμμάτων στα διαχρονικά ΕΣΠΑ και να γίνει υποδοχέας μεταβίβασης μέρους των πόρων και των Τομεακών Προγραμμάτων. Οι Διαχειριστικές Αρχές των Περιφερειών με επικεφαλής ουσιαστικά τον Περιφερειάρχη εφόσον αυτός εγκρίνει τις Πράξεις Ένταξης των Πράξεων καθίστανται ισχυρές δομές διαχείρισης των κοινοτικών πόρων και ο Περιφερειάρχης ενισχύεται ως θεσμός αποκεντρωμένης εξουσίας διότι υπογράφοντας τις πράξεις ένταξης απολαμβάνει την ευγνωμοσύνη των ιδιωτών δικαιούχων στα Προγράμματα ενίσχυσης της Επιχειρηματικότητας καθώς και των Δημάρχων στα Προγράμματα ένταξης δράσεων που αφορούν έργα κυρίως ή υπηρεσίες. Ως προς τους Δημάρχους, δημιουργείται σε αρκετές περιπτώσεις η εντύπωση ή συμβαίνει στην πραγματικότητα, η πολιτική πελατειακή σχέση με τον Ηγέτη της Περιφέρειας όχι όμως ως Ηγέτη του Θεσμού αλλά ως Υπογράφοντα τις πράξεις ένταξης χρηματοδοτούμενων από τους κοινοτικούς πόρους δράσεων.
Η εξάρτηση με αυτή την μορφή διευρύνεται περαιτέρω και στην κατανομή των πόρων του Προγράμματος Δημοσίων Επενδύσεων όπου η δραματική μείωση της ΣΑΤΑ στους Δήμους καθιστά το Πρόγραμμα αυτό κύρια πηγή χρηματοδότησης δημοτικής εμβέλειας έργων που όμως προγραμματίζονται και κατά κανόνα εκτελούνται από την Περιφέρεια, με την χρήση του θεσμού των Προγραμματικών Συμβάσεων.
Έτσι, ενώ μεταξύ των δύο βαθμών τοπικής αυτοδιοίκησης υποτίθεται ότι λειτουργεί η συναλληλία (ατυχής έννοια δανεισμένη από το εκκλησιαστικό δίκαιο) στην πράξη διαμορφώνεται πελατειακή σχέση και σε κάθε περίπτωση σχέση εξάρτησης. Σε κάθε περίπτωση πάντως δεν είναι η σχέση συνεργασίας που αποτελεί κύριο χαρακτηριστικό της εταιρικής σχέσης σύμφωνα με τις κατευθύνσεις της Ευρωπαϊκής Νομοθεσίας.
Ως προς το νομικό πεδίο η Περιφέρεια ως θεσμός Αυτοδιοίκησης διέπεται κυρίως από τις διατάξεις του άρθρου 102 Συντ. και ως εκ τούτου είναι φορέας πολιτικής-διοικητικής αυτοτέλειας αλλά και πεδίο εφαρμογής της δημοκρατικής αρχής η οποία πραγματώνεται καταρχήν με την εκλογή των οργάνων του περιφερειακού συστήματος διακυβέρνησης αλλά και με την εφαρμογή θεσμοθετημένων διαδικασιών συμμετοχής των πολιτών και των φορέων της περιφερειακής οικονομίας και κοινωνίας στην λήψη κρίσιμων αποφάσεων (περιφερειακό δημοψήφισμα, επιτροπή διαβούλευσης κ.ο.κ) που όμως ενώ θεσμοθετήθηκαν με τον Ν.3852/2010, υποβαθμίζονται στην πραγματική πολιτική ζωή της Περιφέρειας και κατά κανόνα «αγνοούνται».
Με αφετηρία το Συνταγματικό Πλαίσιο, ο κοινός νομοθέτης οργάνωσε την Περιφέρεια ως προς τις δομές και κυρίως το σύστημα διακυβέρνησης αντιγράφοντας όσα διαχρονικά εφαρμόζονται στην πρωτοβάθμια Αυτοδιοίκηση. Αυτή η επιλογή ξεκίνησε από την Νομαρχιακή Αυτοδιοίκηση (1994) και συνεχίστηκε με την Περιφέρεια (2010). Πρόκειται καταρχήν για μία μηχανιστική νομοθετική διαδικασία η οποία δεν λαμβάνει υπόψη τον διαφορετικό ρόλο και αποστολή του κάθε επιπέδου τοπικής αυτοδιοίκησης η οποία απαιτεί ανάλογη δομική συγκρότηση. Αυτή η μηχανιστική, ίσως και ισοπεδωτική, νομοθετική πρακτική λειτουργεί σε βάρος της Περιφέρειας.
Χαρακτηριστικό παράδειγμα το Περιφερειακό Συμβούλιο. Θεσμοθετείται καθ΄ εικόνα και ομοίωση του Δημοτικού Συμβουλίου. Όμως ένα βουλευόμενο όργανο στο ενδιάμεσο πεδίο μεταξύ Κέντρου και Δήμων καταπονείται στην συζήτηση και λήψη Αποφάσεων για θέματα ήσσονος σημασίας σε επίπεδο Περιφέρειας και (όταν δεν λαμβάνεται πρωτοβουλία για συνεχής συνεδριάσεις πέραν των ελαχίστων που απαιτεί ο νόμος) δεν έχει ούτε τον χρόνο αλλά ούτε και στο στάδιο προεργασίας για να επεξεργαστεί μείζονα ζητήματα προγραμματικής στοχοθεσίας και ελεγκτικού ρόλου ή κρίσιμες αποφάσεις ανώτατης διοίκησης.
Ομοίως δομήθηκε η Οικονομική Επιτροπή και οι λοιπές Διοικητικές Επιτροπές κατά αντιγραφή της Οικονομικής Επιτροπής και της Επιτροπής Ποιότητας Ζωής των Δήμων. Ομοίως επίσης υποβαθμίστηκε ο ρόλος της Εκτελεστικής Επιτροπής όπως συμβαίνει και στους Δήμους. Ακόμη και ο θεσμός των Αντιπεριφερειαρχών αντιγράφει τον θεσμό των Αντιδημάρχων.
Κατά την γνώμη μου το σύστημα διακυβέρνησης και στους δύο βαθμούς χρειάζεται ριζική μεταρρύθμιση (βλ. Δημήτρη Κατσούλη, Τομές Αυτοδιοίκησης, Οι Δήμοι και οι Περιφέρειες πέρα από τον «Καλλικράτη» και την «Κλεισθένη 1», Αθήνα 2019). Εν προκειμένω στην Περιφέρεια πρέπει να ανασυγκροτηθεί ο ρόλος του Περιφερειακού Συμβουλίου με τεκμήριο αρμοδιότητας στον Προγραμματισμό, Έλεγχο των Πολιτικών και Υπηρεσιακών εκτελεστικών οργάνων της Περιφέρειας, Κανονιστικές Αρμοδιότητες. Το Περιφερειακό Συμβούλιο χρειάζεται να «δανειστεί» στοιχεία του «κοινοβουλευτικού ελέγχου» από το κοινοβουλευτικό δίκαιο. Η Εκτελεστική Επιτροπή να αναχθεί σε οιωνεί «Περιφερειακή Κυβέρνηση» υπαγόμενη στον πολιτικό έλεγχο του Περιφερειακού Συμβουλίου εφαρμόζοντας χωρίς υπεκφυγές την Λογοδοσία στην λειτουργία της Περιφέρειας.
Πηγή δικαίου και για την Περιφέρεια είναι ο Ευρωπαϊκός Χάρτης Τοπικής Αυτονομίας, η κανονιστική συμπύκνωση του ευρωπαϊκού κεκτημένου της Αυτοδιοίκησης που μόλις το 2018, με τον Ν.4555/2018 «αγκάλιασε» πλήρως και την Περιφέρεια στην χώρα μας. Στην Περιφέρεια κατεξοχή η ρύθμιση των δημοσίων πολιτικών που ανήκουν στον κύκλο αρμοδιότητάς της επιβάλλουν την άσκηση εξουσιών κανονιστικού περιεχομένου καθώς με αυτόν τον τρόπο μπορεί να πραγματωθεί η «ρύθμιση» των δημοσίων αυτών υποθέσεων από την Περιφέρεια ως φορέα Τοπικής Αυτονομίας, δηλαδή κατά τα συνταγματικά εγχώρια, ως φορέα πολιτικής και διοικητικής αυτοτέλειας.
Οι κανονιστικές αρμοδιότητες των Περιφερειών στην ελληνική έννομη τάξη είναι terra ingognita γεγονός που βαθαίνει το δημοκρατικό έλλειμα καθώς και την απόσταση από το ευρωπαϊκό κεκτημένο της Αυτοδιοίκησης.
Τέλος, ειδικής βαρύτητας πεδίο για την Περιφέρεια ως ενδιάμεσο επίπεδο δημοκρατικά νομιμοποιημένης εξουσίας, αποτελεί το σύστημα των επιταγών της Ευρωπαϊκής Ένωσης για την πολυεπίπεδη διακυβέρνηση όπως αυτή ορίζεται στην Λευκή Βίβλο για την Πολυεπίπεδη Διακυβέρνηση της Επιτροπής Περιφερειών (ΛΕΥΚΗ ΒΙΒΛΟΣ ΓΙΑ ΤΗΝ ΠΟΛΥΕΠΙΠΕΔΗ ΔΙΑΚΥΒΕΡΝΗΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΤΩΝ ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΩΝ (2009/C 211/01)) ή και σε μεταγενέστερα θεσμικά κείμενα της Ευρωπαϊκής Ένωσης και ιδίως της Επιτροπής Περιφερειών.
Επειδή, όπως αναφέρουμε κατωτέρω, η έννοια της πολυεπίπεδης διακυβέρνησης απασχόλησε προσφάτως τον Έλληνα νομοθέτη (Ν.5013/2023), αξίζει να φωτίσουμε την πραγματική έννοια όπως καταστρώνεται στο πολιτικό και νομοθετικό πλαίσιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης για να διαπιστώσουμε το εύρος της ψευδεπίγραφης και «κακοποιητικής» χρήσης εννοιών και θεσμικών συστημάτων στην σύγχρονη εγχώρια έννομη τάξη.
Στην Λευκή Βίβλο ως «πολυεπίπεδη διακυβέρνηση», εννοείται «η συντονισµένη δράση της Ένωσης, των κρατών µελών και των τοπικών και περιφερειακών αρχών, η οποία βασίζεται στην εταιρική σχέση και στοχεύει στην χάραξη και υλοποίηση των πολιτικών της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Η έννοια αυτή συνεπάγεται την αµοιβαία ευθύνη των επιµέρους επιπέδων διακυβέρνησης, ενώ στηρίζεται σε όλες τις πηγές δηµοκρατικής νοµιµότητας και στην αντιπροσωπευτικότητα των ενδιαφερόµενων παραγόντων».
Και συνεχίζει η Επιτροπή Περιφερειών: «Η έννοια αυτή συνεπάγεται την αμοιβαία ευθύνη των επιμέρους επιπέδων διακυβέρνησης, ενώ στηρίζεται σε όλες τις πηγές δημοκρατικής νομιμότητας και στην αντιπροσωπευτικότητα των ενδιαφερόμενων παραγόντων. Μέσω μίας σφαιρικής προσέγγισης, επιτυγχάνει την από κοινού συμμετοχή των διαφορετικών επιπέδων διακυβέρνησης στη διατύπωση των κοινοτικών πολιτικών και της κοινοτικής νομοθεσίας, με τη χρήση διαφόρων μηχανισμών (διαβούλευση, αναλύσεις εδαφικού αντικτύπου κλπ.).
……..Συνεπώς, η πολυεπίπεδη διακυβέρνηση αντιπροσωπεύει ένα πολιτικό πλέγμα οργάνωσης της δράσης μάλλον, παρά έναν νομικό μηχανισμό και δεν μπορεί να νοηθεί αποκλειστικά υπό το πρίσμα του καταμερισμού των αρμοδιοτήτων.»
Προηγήθηκε το 2001 η Λευκή Βίβλος για την Ευρωπαϊκή Διακυβέρνηση (Λευκή βίβλος της Ευρωπαϊκής Επιτροπής COM(2001) 428 τελικό) και προσδιορίστηκαν οι πέντε αρχές στις οποίες αυτή βασίζεται η χρηστή διακυβέρνηση : διαφάνεια, συμμετοχή, λογοδοσία αποτελεσματικότητα και συνοχή. Χρειάστηκε να έρθει ο νομοθέτης του 3852/2020 για να καταστρώσει και στο εσωτερικό δίκαιο της Αυτοδιοίκησης την εφαρμογή αυτών των αρχών. Η πραγμάτωση όμως στην πράξη ματαιώθηκε ή καρκινοβατεί.
Η πολυεπίπεδη διακυβέρνηση υλοποιεί, επεκτείνει και συμπληρώνει αυτές τις αρχές, με τον σεβασμό στην αρχή της επικουρικότητας, με την οποία αποφεύγεται η συγκέντρωση των αποφάσεων σε ένα και μοναδικό επίπεδο εξουσίας και διασφαλίζεται ότι οι πολιτικές χαράσσονται και υλοποιούνται στο πλέον ενδεδειγμένο επίπεδο. «Ο σεβασμός της αρχής της επικουρικότητας και η πολυεπίπεδη διακυβέρνηση είναι έννοιες άρρηκτα συνδεδεμένες: η μία αφορά τις αρμοδιότητες των διαφορετικών επιπέδων εξουσίας και η άλλη δίνει έμφαση στην διαδραστικότητά τους».
Στην συνέχεια αναφέρεται ότι «Η επικουρικότητα, η αναλογικότητα, η εγγύτητα, η εταιρική σχέση, η συμμετοχή, η αλληλεγγύη, η αμοιβαία εμπιστοσύνη είναι διαρθρωτικές αρχές, οι οποίες διαπνέουν και καθοδηγούν την κοινοτική δράση. Καθορίζουν το ευρωπαϊκό πρότυπο προστασίας των θεμελιωδών δικαιωμάτων, στα οποία συγκαταλέγονται η περιφερειακή και τοπική αυτονομία και ο σεβασμός της πολυμορφίας. Η προώθηση και η προάσπιση του συγκεκριμένου προτύπου προϋποθέτει την συνυπευθυνότητα όλων των επιπέδων εξουσίας.»
Η πολυεπίπεδη διακυβέρνηση δεν σημαίνει μόνο μεταβίβαση ευρωπαϊκών ή εθνικών στόχων σε τοπική ή περιφερειακή δράση, αλλά κυρίως αποτελεί μια διαδικασία ενσωμάτωσης των στόχων των περιφερειακών και τοπικών αρχών στις στρατηγικές της Ευρωπαϊκής Ένωσης. «Η πολυεπίπεδη διακυβέρνηση πρέπει, επίσης, να ενισχύει και να διαμορφώνει τις αρμοδιότητες των περιφερειακών και τοπικών αρχών σε εθνικό επίπεδο και να διευκολύνει τη συμμετοχή τους στο συντονισμό της ευρωπαϊκής πολιτικής, συμβάλλοντας με τον τρόπο αυτό στην επεξεργασία και στην υλοποίηση των κοινοτικών πολιτικών.»
Επανερχόμαστε στην Περιφέρεια. Υπό το πρίσμα των ανωτέρω, είναι σαφές ότι ο Έλληνας Νομοθέτης τηρώντας τις αρχές του ευρωπαϊκού κεκτημένου της πολυεπίπεδης διακυβέρνησης, οφείλει να προσαρμόσει το ελληνικό σύστημα της πολυεπίπεδης διακυβέρνησης καταστρώνοντας την συνταγματική αρχή της εποπτείας ως εταιρική σχέση Κεντρικής Κυβέρνησης, Περιφέρειας και Δήμων μεταξύ τους και με την Ευρωπαϊκή Ένωση. Η πραγματική εφαρμογή της πολυεπίπεδης διακυβέρνησης διέρχεται υποχρεωτικά από την ενδυνάμωση της Αυτοδιοίκησης και εν προκειμένω την θεσμική και επιχειρησιακή ενίσχυση της Περιφέρειας ως ενδιάμεσου θεσμού μεταξύ Κεντρικού Κράτους και Δήμων. Προφανώς δεν υπάρχει πολυεπίπεδη διακυβέρνηση χωρίς πραγματικό επιτελικό κράτος.
Τα τελευταία χρόνια με αφορμή και ως αποτέλεσμα των αλλεπάλληλων κρίσεων έχει ενισχυθεί ο συγκεντρωτισμός στο πλέον συγκεντρωτικό κράτος της Ευρώπης. Ενώ η θεσμική μας πορεία έπρεπε να είναι προς τις επιταγές της Ευρωπαϊκής Πολιτικο διοικητικής Δομής, απομακρυνόμαστε και τελικά απέχουμε παρασάγγας από αυτήν. Οι κυβερνητικές πρωτοβουλίες είτε παραπέμπουν στις καλένδες πορίσματα επιτροπών που αναγγέλλονται διθυραμβικά όπως η Επιτροπή Κοντιάδη και εν συνεχεία οι προτάσεις αραχνιάζουν στο συρτάρι ή ακολουθώντας την πρακτική της θεσμοθέτησης του συγκεντρωτικού πρωθυπουργικού συστήματος με τον ψευδεπίγραφο τίτλο του επιτελικού κράτους ονομάζουν πολυεπίπεδη διακυβέρνηση «το ενιαίο λειτουργικά διοικητικό πλέγμα, στο πλαίσιο του οποίου διασφαλίζεται, κυρίως με την αξιοποίηση των νέων τεχνολογιών της πληροφορικής και της επικοινωνίας (ΤΠΕ), η συστημική συνεργασία των διοικητικών επιπέδων, κάθετα και οριζόντια ανά δημόσια πολιτική», και συγκροτούν έναν ακόμη μηχανισμό δήθεν ελέγχου της Αποκέντρωσης περισσότερο ως ανάχωμα στην απαίτηση για πραγματική αποκέντρωση παρά ως πολιτική βούληση για την εφαρμογή της «μητέρας των μεταρρυθμίσεων» (βλ. Δημήτρης Κατσούλης Τομές Αυτοδιοίκησης ‘ο.π.). Αυτό είναι το περιεχόμενο, τα όρια και η αποστολή του πολύ πρόσφατου Ν.5013/2023.
Τούτων λεγχθέντων καταλήγουμε στο συμπέρασμα ότι μόνος δρόμος για την προσέγγιση στο ευρωπαϊκό κεκτημένο της Πολυεπίπεδης Διακυβέρνησης, στο οποίο άλλωστε ενσωματώνεται και το ευρωπαϊκό κεκτημένο Αυτοδιοίκησης, είναι η δρόμος που οδηγεί στην θεσμική και πολιτική κατοχύρωση της Ισχυρής Αυτοδιοίκησης με εξουσίες, πόρους και ανθρώπινο δυναμικό και με κατάστρωση εταιρικής σχέσης με ένα πραγματικά επιτελικό κράτος και με την Ευρωπαϊκή Ένωση. Στον δρόμο αυτό η προορισμός του θεσμού της Περιφέρειας είναι σημαντικός καθώς αποτελεί το ενδιάμεσο πεδίο και συνεπώς τον ισχυρό κρίκο στον οποίο μπορεί να θεμελιωθεί η πολυεπίπεδη δημοκρατική διακυβέρνηση. Αυτή έξαλλου είναι και η προοπτική της ανάδειξής της Περιφερειακής Αυτοδιοίκησης σε θεσμό συνάντησης της Δημοκρατίας και της Ανάπτυξης.
